Odebrecht: Crónica de una muerte anunciada, por J. Luis Guasch

“En el Perú, cerca del 80% de las APP se han renegociado, y no una, sino varias veces”.

Odebrecht: Crónica de una muerte anunciada, por J. Luis Guasch

(Ilustración: Giovanni Tazza).

El Caso Odebrecht: ¿sorprendente? Quizá. Por su magnitud, sí, pero no debería serlo por su ocurrencia, pues el contexto en el cual las asociaciones público-privadas (APP) se han desarrollado (en el Perú y muchos otros países) propiciaba las oportunidades para prácticas corruptas. Llevo años alertando y escribiendo sobre este tema y posibilidad, pero poco se hacía al respecto. Parece que faltaba encontrar el esqueleto en el armario, y había demasiados intereses y beneficiarios con suficiente poder –y a altos niveles políticos– para disuadir cualquier ataque frontal. 

¿Cómo pudo ocurrir? La respuesta es clara: el contexto bajo el cual se desarrollaban las APP lo facilitaba. La lógica de la corrupción es muy lineal por parte del operador. Lubricaba el sistema para ganar el proyecto en la licitación o hacía (si el factor de adjudicación era a variable única) una apuesta temeraria; luego generaría los beneficios y rentas a través de adendas que modifiquen el contrato, y facilitaría la aprobación y contenido de las adendas, con la miel de la 'mordida' a los niveles apropiados.

Son dos los factores que han sido claves para facilitar la corrupción. Uno es que los proyectos se han lanzado aún crudos, con un mínimo de rigurosidad en los estudios de prefactibilidad. Eso da pie y justifica la necesidad de adendas. Y el otro es la extensiva tolerancia por parte de los gobiernos en aceptar peticiones (frívolas y apropiadas) de adendas por parte de los operadores privados, así como la “generosidad” en el contenido de la adenda.  

Las adendas se evalúan en una negociación bilateral entre gobierno y operador, con reducida transparencia y conocimiento por parte de la sociedad civil, y sin pautas referenciales. Eso es un campo fértil para la corrupción. Raramente un gobierno ha denegado una petición de adenda si la consecuencia era la cancelación del proyecto o la resolución del contrato. Solo un 3% de los proyectos de APP en el mundo se ha cancelado. Eso incita apuestas temerarias, sustentadas por la expectativa (que devenía en realidad) de la renegociación de los contratos, generándose rentas sustancialmente mayores a las asignadas originalmente en los contratos. 

La incidencia de las adendas en el Perú (y en otros países) es abrumadora. En el Perú, cerca del 80% de las APP se han renegociado, y no una, sino varias veces. El sector transporte (y carreteras en particular) ha sido el más impactado. Prácticamente todas las APP en ese sector se han renegociado. De un total de 31 APP en transporte, se han realizado 104 adendas. De las 15 APP en carreteras, se han otorgado 61 adendas. Sobresale la IIRSA Sur (¡la reina de la fiesta!) para la cual se han firmado 22 adendas. El impacto fiscal por proyecto que han generado las adendas es de aproximadamente US$30 millones en promedio.

Por supuesto que debe existir un régimen y procedimiento que permita suscribir adendas apropiadas debido a la larga duración de proyectos de APP, pero bajo un proceso transparente y colegiado (que incluya al organismo regulador y al MEF). Actualmente, la incidencia y la rapidez con la que los operadores solicitan las adendas (varias entre la fecha de adjudicación y la firma del contrato, y otras muchas a menos de un año de firmado el contrato respectivo) indican que hay una disfuncionalidad en el sistema y una casi irrelevancia del contrato y de la matriz de asignación de riesgos, que deberían ser sacrosantas.

Se habla de trabas al proceso. Sí, es cierto, pero hay que distinguir entre trabas que deberían eliminarse, y otras que se mencionan como tal pero que en realidad no lo son, pues constituyen requerimientos críticos para lanzar el proyecto con un nivel mínimo de maduración y con las condiciones básicas para que no se genere sistemáticamente la necesidad de adendas. 

El Perú, bajo la nueva ley de APP, ha mejorado el contexto del sistema, requiriendo ahora unos niveles mínimos de preparación y rigurosidad en los estudios de preinversión, y estableciendo filtros y mayor transparencia en la evaluación de las adendas. Ya veremos. Sí, quedan inquietudes bajo la nueva ley, así como en las jurisdicciones y directorio de Pro Inversión, pero eso lo dejaré para otro día.